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Il presidente della Repubblica Sergio Mattarella e la premier Giorgia Meloni
Il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ha promulgato la legge di conversione del decreto-legge del 29 dicembre 2022 n. 198, recante "Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi". Ma contestualmente ha richiamato il governo sulle criticità della stessa norma e sul rischio di abuso nel ricorso ai decreti legge, in una lettera inviata ai presidenti di Camera e Senato e alla presidente del Consiglio Giorgia Meloni.
È del tutto evidente, spiega Mattarella, «come, trattandosi di provvedimenti che, per loro natura, attengono ad “ambiti materiali diversi ed eterogenei”, quando se ne smarrisce la ratio unificatrice, rappresentata dall’esigenza regolatoria di carattere temporale, si trasformano in decreti-legge omnibus del tutto disomogenei, vale a dire in meri contenitori dei più disparati interventi normativi. Verrebbe in tal modo palesemente violato il requisito dell’omogeneità di contenuto che la Corte costituzionale ha, in più occasioni, ritenuto oggetto di tutela costituzionale (si vedano le sentenze n. 247 del 2019 e n. 32 del 2014) e al rispetto del quale ho ritenuto di richiamare i Governi e il Parlamento della precedente Legislatura, con le lettere dell’11 settembre 2020 e del 23 luglio 2021».
Ma non solo: il Capo dello Stato evidenzia come «varie nuove disposizioni introdotte in sede parlamentare non corrispondano ai principi e alle norme costituzionali in materia». Il riferimento è a quelle norme «che non recano proroghe di termini in senso stretto ma provvedono a introdurre o a modificare la disciplina sostanziale a regime in diverse materie, ovvero risultano funzionali a disporre un mero finanziamento ovvero un rifinanziamento di misure già scadute. Numerose risultano, in particolare, le norme prive di riferimenti di carattere temporale in materia di personale e di organizzazione della pubblica amministrazione, o, ancora, di carattere ordinamentale o anche con oneri per le finanze pubbliche - continua la lettera -. Nel corso dell’esame parlamentare dei decreti-legge emerge assai di frequente la tendenza a soddisfare esigenze normative eterogenee rispetto al contenuto originario dei singoli provvedimenti. Ho apprezzato l’iniziativa che il Presidente del Consiglio dei ministri ha di recente assunto, in dialogo con i Presidenti delle Camere, sottolineando l’abuso della decretazione d’urgenza e la circostanza che i decreti-legge siano da tempo divenuti lo strumento di gran lunga prevalente attraverso il quale i Governi esercitano l’iniziativa legislativa. Come ha osservato il Presidente del Consiglio, un’inversione di tendenza potrà aversi con il recupero di un’adeguata capacità di programmazione legislativa da parte del Governo e di una corrispondente attitudine del Parlamento a consentire l’approvazione in tempi ragionevoli dei disegni di legge ordinaria. Rispetto a questa iniziativa del Governo auspico piena collaborazione istituzionale e invito tutte le forze politiche a valutarla con senso di responsabilità».
Mattarella osserva «come sia ormai evidente il carattere frammentario, confuso e precario della normativa prodotta attraverso gli emendamenti ai decreti-legge e come questa produca difficoltà interpretative e applicative. Tutto ciò acuisce i problemi e allunga i tempi dell’attività dell’amministrazione, disorientando amministratori, cittadini e imprese».
Ma quali sono i passaggi della norma che suscitano la perplessità del Presidente? Si tratta, in particolare, delle in materia di proroghe delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive. «Questa materia è da tempo all’attenzione della Corte di giustizia europea che ha ritenuto incompatibile con il diritto europeo la proroga delle concessioni demaniali marittime disposta per legge, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati», spiega. Rispetto alla legge 5 agosto 2022, n. 118, «il termine relativo all’efficacia delle concessioni demaniali viene differito dal 31 dicembre 2023 al 31 dicembre 2024 e il termine entro il quale l’autorità competente può posticipare ulteriormente l’efficacia delle concessioni e dei rapporti in essere con atto motivato da ragioni oggettive viene differito dal 31 dicembre 2024 al 31 dicembre 2025. Inoltre, le concessioni e i rapporti in essere continuano in ogni caso ad avere efficacia sino alla data di rilascio dei nuovi provvedimenti concessori e - si aggiunge - fino all’adozione dei decreti legislativi attuativi della delega in materia di affidamento delle concessioni (in scadenza il 27 febbraio prossimo) è fatto comunque divieto agli enti concedenti di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni. Con l’effetto di creare ulteriore incertezza considerato che la delega in questione verrà meno fra tre giorni. Inoltre ai titolari di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali viene consentito il mantenimento dei manufatti amovibili fino al 31 dicembre 2023, con possibili casi di interferenza anche con provvedimenti giudiziari di demolizione in corso. Per le ragioni sopra esposte - continua la lettera -, le predette disposizioni del decreto-legge e della legge di conversione, oltre a contrastare con le ricordate definitive sentenze del Consiglio di Stato, sono difformi dal diritto dell’Unione europea, anche in considerazione degli impegni in termini di apertura al mercato assunti dall’Italia nel contesto del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza».
Un ulteriore elemento problematico «è legato al fatto che, alla luce delle pronunce dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha ritenuto “senza effetto perché in contrasto con l’ordinamento dell’unione europea” “qualsiasi ulteriore eventuale proroga che dovesse nel frattempo intervenire”, gli enti concedenti potrebbero ritenersi comunque legittimati a disapplicare le norme in contrasto con il diritto europeo e a indire le gare, mentre i controinteressati potrebbero essere indotti ad impugnare eventuali provvedimenti di proroga delle concessioni, alimentando ulteriormente il contenzioso. L’esame della legge di conversione del decreto-legge in questione ha fatto dunque emergere molteplici profili critici, dei quali il più evidente è rappresentato dai ricordati emendamenti relativi alle concessioni demaniali, che potrebbero giustificare l’esercizio della facoltà attribuitami dall’articolo 74 della Costituzione - prosegue Mattarella -. Sono tuttavia consapevole della delicatezza, sotto il profilo costituzionale, del rinvio alle Camere esercitato nei confronti di una legge di conversione di un decreto-legge, a pochi giorni dalla sua scadenza: farebbe, inevitabilmente, venir meno, con effetti retroattivi, in molti casi in maniera irreversibile, tutte le numerose altre disposizioni che il decreto-legge contiene, determinando incertezza e disorientamento nelle pubbliche amministrazioni e nei destinatari delle norme. Ho inoltre considerato come l’iniziativa assunta dal Governo che ho prima ricordato sia rivolta a ricondurre la decretazione d’urgenza entro i limiti costituzionali e a favorire una valutazione più rigorosa degli emendamenti».
Mattarella ha dunque promulgato la legge di conversione in questione, evidenziando che in fatto di concessioni demaniali «i profili di incompatibilità con il diritto europeo e con decisioni giurisdizionali definitive accrescono l’incertezza del quadro normativo e rendono indispensabili, a breve, ulteriori iniziative di Governo e Parlamento. Sarà infatti necessario assicurare l’applicazione delle regole della concorrenza e la tutela dei diritti di tutti gli imprenditori coinvolti, in conformità con il diritto dell’Unione, nonché garantire la certezza del diritto e l’uniforme applicazione della legge nei confronti dei soggetti pubblici e privati che operano in tale ambito». Ma criticità derivano anche dalla copertura finanziaria: «L’articolo 1-bis, commi 1-6, come si evince dalle quantificazioni della stessa relazione tecnica, reca una copertura finanziaria insufficiente in proiezione temporale che, al fine di assicurare il pieno rispetto dell’art. 81 della Costituzione, dovrà essere integrata con il primo provvedimento legislativo utile».
Da Palazzo Chigi trapela intanto «attenzione e approfondimento» per le osservazioni del Presidente del Consiglio. Ma fonti Lega ribattono all'Adnkronos che tornare indietro è operazione complessa. «Non credo proprio si rimetta mano alla norma», si dice convinto un esponente di governo del Carroccio. Così all'orizzonte si profila già una nuova battaglia, che rischia ancora una volta di mettere in difficoltà Meloni. «Quando si è al governo marcare la differenza diventa un'operazione complessa. Noi quanto meno a Palazzo Chigi c'eravamo anche con Draghi...», rimarca, con un pizzico di malizia, un'esponente di governo in quota Fi. E dalle opposizioni parte l’attacco al governo: «Il richiamo del presidente della Repubblica conferma una volta di più la confusione e l'inadeguatezza di governo e maggioranza – si legge in una nota del Gruppo dei deputati Pd -. Non sono bastati, infatti, le nostre iniziative in Parlamento, gli avvisi arrivati dall'Ue, i timori degli esercenti interessati a far cambiare strada all'esecutivo. Hanno insistito ad andare avanti con una norma in palese contrasto con le raccomandazioni e, cosa forse ancora più grave, non hanno proceduto ad avviare politiche per mettere in sicurezza operatori ed enti locali dando seguito a quanto previsto dalla legge sulla concorrenza. Ora - sollecitano i parlamentari - si scusino e tornino in Parlamento abbandonando la consueta arroganza e aprendo un vero confronto con l'opposizione. Il Pd non si è mai sottratto al lavoro per individuare una corretta soluzione».
