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Trent’anni dal varo del codice Vassalli, ecco i nuovi confini della giustizia

La riflessione del procuratore generale emerito. «Si impone un approccio realistico sulla prescrizione: è solo un sintomo. Il problema è il decadimento impietoso del livello di qualità del sistema»
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Pubblichiamo – ringraziandolo per l’attenzione – il testo inviatoci dal Procuratore generale emerito della Corte di Cassazione per il trentesimo anniversario dell’entrata in vigore del Codice Vassalli.

1. Il 22 ottobre 2019 cade il trentesimo anno di vigenza del codice di procedura penale promulgato con la firma del ministro di ( grazia e) giustizia Vassalli. Un codice che, approvato il 22 settembre 1988 e pubblicato un mese dopo, è stato sottoposto, in attesa della sua entrata in vigore, ad una attenta preventiva opera di preparazione dell’organizzazione giudiziaria e di formazione degli operatori del diritto di cui va dato merito alla classe forense ed alla magistratura e per essa al Consiglio superiore della magistratura per l’ampia e diffusa attività svolta per adeguare anche il nuovo ruolo che i protagonisti del processo andavano ad assumere passando da un sistema inquisitorio ad uno accusatorio.

La sua effettiva entrata in vigore, il 22 ottobre del 1989, determinò un forte impegno di tutti per studiare ed applicare le nuove regole del processo delineate secondo i rispettivi ruoli. Il pubblico ministero nella funzione di titolare delle indagini sulle notizie di reato ( anche nell’interesse dell’indagato) le cui conclusioni vanno sottoposte al giudice terzo, interlocutore e “custode” della legalità del corso delle indagini, al quale è attribuita la decisione sulla richiesta di archiviazione ovvero di rinvio a giudizio da esaminarsi in una udienza in camera di consiglio, che ha funzione di snodo e filtro, per l’eventuale prosecuzione del procedimento in un processo pubblico. La previsione di una disciplina dei mezzi di ricerca della prova funzionali, insieme alle indagini difensive dell’avvocato ( invero introdotte 10 anni dopo con la l. n. 397 del 2000), a rendere possibile ad entrambe le parti di essere nelle condizioni di “ formare” la prova nel successivo dibattimento pubblico dinanzi al giudice terzo ed imparziale. L’introduzione di riti alternativi al dibattimento.

Un modello processuale che, come sappiamo, è stato poi più volte ritoccato ( secondo alcune stime un centinaio di interventi), già agli inizi degli anni ’ 90 dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e dalle modifiche normative intervenute per la necessità di prevenzione e contrasto alla criminalità mafiosa ( così interrompendo la fase di metabolizzazione del nuovo sistema processuale) e che in contemporanea con l’esecuzione delle stragi ( ancora oggi non del tutto chiarite nei suoi completi risvolti) condusse all’istituzione della DNA e delle DDA.

E’ seguito, tra il 1999 ed il 2001, un percorso legislativo che ha rimodellato l’organizzazione giudiziaria e il processo penale con la disciplina del giudice unico di prima istanza ( d. lgs. n. 51 del 1998 ), le incisive modifiche processuali della l. n. 479 del 1999, l’attribuzione della competenza penale al giudice di pace ( d. lgs n. 274 del 2000), la già indicata disciplina delle investigazioni difensive ( l. n. 397 del 2000) e, infine, con il recepimento, a livello costituzionale, dei principi del giusto processo e del diritto ad un giudizio in tempo «ragionevole» ( l. c. n. 2 del 1999).

Nell’ultimo ventennio il processo penale italiano si è “confrontato” con l’impatto che la normativa sovranazionale e la giurisprudenza delle corti della UE e di Strasburgo hanno determinato sulla nostra giurisprudenza e legislazione penale e che, di volta in volta, ha imposto ulteriori modifiche normative ed il recepimento di accordi, direttive, regolamenti e decisioni quadro. Si pensi alla contumacia ( l. 28 aprile 2014, n. 67), all’applicazione diretta del diritto della UE e all’interpretazione conforme al diritto convenzionale che hanno inciso su molte materie.

2. Negli ultimi anni l’attenzione si è rivolta all’esigenza di adeguare il processo penale ai tempi di durata ragionevole e si sono registrati interventi su diversi temi: a) rivalutazione ed incremento delle categorie di reato per i quali, nella formazione dei ruoli di udienza e nella trattazione dei processi, si deve assicurare “priorità assoluta” ( art. 132 bis c. p. p.); b) numero elevato di estinzione dei reati per prescrizione cui si è cercato di porre rimedio mediante l’elevazione della pena per allungare i tempi della prescrizione; c) termini di durata delle indagini preliminari con la nuova previsione della avocazione “collaborativa” del Procuratore generale in caso di inerzia del pubblico ministero; d) obbligatorietà dell’azione penale e criteri di priorità di tipo organizzatorio all’interno degli uffici del Pubblico ministero; e) la circolare del CSM sul Pubblico ministero; f) i criteri di orientamento adottati dal procuratore generale presso la Corte di Cassazione in tema di avocazione collaborativa.

3. Non è la sede per approfondire il discorso ma l’assetto organizzativo del pubblico ministero in Italia non può prescindere dai principi generali previsti in Costituzione che nel 1948, con lo sguardo anche al passato, delineava una forte garanzia di autonomia ed indipendenza per la magistratura vista come un unico “ordine” cui è attribuita la giurisdizione ed un solo Consiglio superiore della magistratura. Le giuste preoccupazioni dell’epoca costituente sono state ribadite con l’espresso richiamo alla figura del Pubblico ministero all’art. 107, norma che impone una differenza tra i magistrati solo per “funzioni” e prevede che quella requirente deve ottenere espresse “garanzie” dalle norme di ordinamento giudiziario.

Cioè da norme di legge che presuppongono e richiedono il mantenimento della autonomia ed indipendenza dei magistrati del Pubblico ministero. Questo assetto costituzionale si fonda sull’architrave del bilanciamento dei poteri che innerva la nostra legge fondamentale. Qualunque proposta di modifica non può essere avversata a priori ma deve essere calata nel contesto della complessiva architettura della nostra Repubblica. Ciò richiede capacità politica e progettuale che, sinora, si è sempre dimostrata carente nelle varie occasioni di riforma costituzionale.

E’ fondamentale credere nella “forza del nostro Stato- istituzione” e non unicamente nelle rispettive posizioni contrapposte e, per tornare al tema del processo penale, penso sia utile investire nella reciproca legittimazione del ruolo dei protagonisti del processo: il pubblico ministero, l’avvocato difensore dell’indagato/ imputato ed il giudice.

La storia della magistratura italiana, pubblici ministeri e giudici, ci racconta – prima e dopo l’attuale codice Vassalli – di “risultati” giudiziari eccellenti e sono convinto che l’esito delle indagini e delle sentenze non può essere ascritto solo a merito dei magistrati; ogni processo si svolge con l’avvocato e conosciamo il tributo che l’avvocatura ha fornito anche in termini di vita. Nel pensare a mutare l’assetto del processo penale, e della giustizia in generale, non possiamo pensare solo ai grandi processi ma l’attenzione deve andare alla “ordinaria e quotidiana attività di amministrazione della giustizia”. In essa è importante e fondamentale il contraddittorio tra le parti e il ruolo che la nostra Costituzione assegna alla difesa tecnica ( art. 24) e alle regole del giusto processo che richiedono sempre “condizioni di parità”.

Se così è, e ne sono pienamente convinto, allora è indispensabile investire sulla cultura di ciascuno degli operatori di giustizia, sul valore della tempestività delle indagini e delle sue conclusioni, sul rispetto delle prerogative dell’indagato/ imputato e, quindi, del suo difensore e del suo ruolo nel processo ( per legge professionale “l’avvocato svolge una funzione sociale volta a garantire al cittadino l’effettività della tutela dei diritti per i fini della giustizia e secondo i princìpi del nostro ordinamento”), sul contributo che tutte le parti devono offrire alla imparzialità del giudice e al rispetto delle sue decisioni autonome ed indipendenti, sui doveri professionali di aggiornamento e lealtà processuale, sull’osservanza dei codici disciplinari e di quelli deontologici. Nella legislatura precedente, non a caso, si era insistito per soluzioni soft in grado di attuare forme di vigilanza e controllo di tipo organizzativo sui termini di durata delle indagini e sull’ampliamento dell’avocazione. Era parso evidente che, al di là dell’inserimento di forme di chiusura a monte dell’accesso al processo ( vedi la irrilevanza o tenuità del fatto) l’esercizio di una azione penale tempestiva e l’adeguata preparazione di tutte le notizie di reato con le conseguenti determinazioni non deriva da considerazioni di opportunità ma da un limite oggettivo alla capacità di smaltimento del carico giudiziario.

E’ un dato oggettivo e su questo va compiuta una riflessione. Il moltiplicarsi delle fattispecie penali e l’evoluzione legislativa che amplia gli ambiti di della tutela della persona umana come conseguenza della maggiore complessità della società, già solo sotto il profilo quantitativo, rappresenta – come acutamente messo in rilievo in dottrina un’evidente smentita della teoria delle cosiddette “costanti criminologiche”.

Il carico di lavoro eccessivo impone una forte accelerazione sull’uso delle tecnologie e sui riti alternativi, due fronti sui quali è necessaria e fondamentale la figura dell’avvocato ( Corte cost. 29 maggio 2019 n. 131 secondo cui la richiesta di riti alternativi “costituisce una modalità tra le più qualificanti di esercizio del diritto di difesa”).

Ma un vero contributo per alleviare gli uffici di Procura può venire solo da un mutamento culturale – interpretativo ovvero normativo che conduca il PM ed il GIP ad una applicazione delle norme processuali, in tema di regola dell’archiviazione e regola di giudizio per l’udienza preliminare, nell’ottica di un effettivo bilanciamento tra l’interesse alla persecuzione penale e quello all’efficienza giudiziaria secondo le linee esposte nei vari documenti della Associazione tra gli studiosi del processo penale e in alcuni dei principi esposti nel Manifesto approvato dalla Unione delle camere penali. In tal modo si potranno concentrare risorse materiali e personali verso quei reati che mettono a rischio la stessa convivenza civile: criminalità organizzata, economia illegale ( dal riciclaggio alla evasione fiscale alla corruzione), tutela del territorio e dell’ambiente. Occorre superare la strategia solo emergenziale che si limita ad ampliare le categorie di reati del 132 bis o le competenze delle DDA rischiando di indebolirne le loro funzioni specifiche.

Si impone, poi, un approccio realistico al tema della prescrizione, partendo dal superamento dell’equivoco della prescrizione come istituto di diritto sostanziale o processuale, nonostante l’ultima pronuncia della Corte costituzionale che sembra abbia voluto consacrare la copertura costituzionale della prescrizione di natura sostanziale. E che si superi lo sterile dibattito sulle cause e sulla responsabilità della prescrizione: è la prescrizione che allunga i processi o la lunghezza dei processi che determina la prescrizione; ed ancora la responsabilità grava sulle “cavillosità avvocatesche”, sul PM, sul Gip o sul giudice.

La verità è che la prescrizione è solo un sintomo della malattia del sistema; ovvero, come si è espresso un giovane e bravo magistrato, siamo in presenza di un impietoso decadimento del livello di qualità del sistema, di cui la prescrizione è un impietoso “marcatore”.

Occorre concentrarsi sui principi costituzionali a base del nostro sistema penale. La funzione del diritto penale, il principio di legalità, la presunzione di innocenza, la funzione della pena, la tutela del contraddittorio, la parità tra le parti, il rispetto dei principi sovranazionali. Quale la attuale identità del codice processuale Vassalli?

Il confronto con questi principi si impone con uno sguardo proiettato al futuro immediato ed alla prossima Procura europea. In questo quadro generale si inseriscono anche le proposte sulla separazione delle carriere e sull’inserimento dell’avvocato in Costituzione che provengono dai vertici istituzionali ed associativi dell’avvocatura.

Posso solo augurare che i 30 anni del codice Vassalli e della vita del nostro Paese non siano trascorsi invano e che, sulle esperienze che ci sono alle spalle, si possa costruire insieme un percorso di rinnovamento del nostro complessivo sistema giudiziario. Premessa indispensabile è il confronto fecondo e non armato.

 

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