Commenti 20 Dec 2019 12:35 CET

Sui reati dei ministri non c’è certezza: inchieste, politica, maggioranze e Consulta si incrociano

Per effetto del referendum dell’ 8 novembre 1987, niente più Commissione inquirente (“la grande insabbiatrice”, “il porto delle nebbie”); niente più Parlamento in seduta comune; niente più giudizio della Corte costituzionale.

Può essere utile ricordare che l’impianto dei Costituenti per i reati ministeriali fu radicalmente mutato dalla legge costituzionale 1/ 1989, che basò l’accusa ai ministri sull’immunità ministeriale anziché sul foro speciale previsto dalla Costituzione del 1948. Per effetto del referendum dell’ 8 novembre 1987, niente più Commissione inquirente (“la grande insabbiatrice”, “il porto delle nebbie”); niente più Parlamento in seduta comune; niente più giudizio della Corte costituzionale. La cognizione dei reati ministeriali spetta oggi ai giudici ordinari, previa autorizzazione a procedere delle Camere. Quel referendum ebbe il valore abrogativo evidente, proprio del referendum, ed un valore propositivo schiettamente politico: l’elettorato reclamava per i ministri una giustizia eguale agli altri cittadini. Le ragioni della scelta operata dalla legge costituzionale 1/ 1989 furono dunque sia politiche che giuridiche.

Quanto alle prime, furono almeno tre: depoliticizzare il giudizio sui ministri; parificare quanto più possibile le posizioni dei membri del governo a quelle dei cittadini comuni; abolire un privilegio particolarmente odioso che a taluni pareva essersi trasformato in impunità.

Quanto alle seconde, furono almeno quattro: l’eterogeneità del giudizio sulle leggi e sugli uomini rendeva la Corte costituzionale, secondo molti, un giudice inidoneo a giudicare i ministri; il giudizio in unico grado per politici e laici violava il doppio grado di giurisdizione; la parzialità del giudice, considerato che ai quindici giudici costituzionali si aggiungevano i sedici laici; la Corte costituzionale doveva essere sollevata dagli impegni penali che intralciavano il sindacato delle leggi.

I cardini del sistema sono due, fissati dagli articoli 1 e 9 della legge suddetta: il presidente del Consiglio e i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione della Camera o del Senato; l’Assemblea competente può, a maggioranza assoluta dei componenti, negare l’autorizzazione ove reputi, “con valutazione insindacabile”, che l’inquisito abbia agito “per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo”.

Se l’autorizzazione a procedere è concessa, la cognizione dei reati spetta al giudice ordinario, che non è il c. d. “tribunale dei ministri” ( come troppi son malamente portati a credere da superficiali divulgatori). Questo collegio di tre magistrati estratti a sorte ogni due anni non è il tribunale vero e proprio perché non possiede la funzione giudicante, bensì i poteri del Pm e del Gip. Invece il giudizio spetta in primo grado al tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello competente per territorio. Per le impugnazioni e gli ulteriori gradi di giudizio si applicano le comuni norme del codice di procedura penale.

A parte la controversa natura del diniego dell’autorizzazione, la discussione parlamentare della riforma fu incentrata sui due presupposti, sui due motivi di diniego ( esimenti in senso atecnico per comodità espositiva). I contrari opposero tre argomenti: innanzitutto, le esimenti avrebbero finito per formalizzare, in una legge costituzionale così importante, la cosiddetta ragion di Stato. Inoltre, avrebbero contribuito alla protezione di abusi governativi. Infine, violerebbero lo Stato di diritto. I favorevoli replicarono che, senza tali presupposti, la discrezionalità parlamentare sarebbe scivolata fatalmente nell’arbitrium merum cioè nella totale libertà di scelta. Pertanto, definire le esimenti, serviva a restringere, non già ad allargare la potestà delle Camere di negare l’autorizzazione. E, in effetti, così è. Un acuto studioso osservò che la maggioranza assoluta qui serve a sottrarre il ministro al processo, non a sottoporvelo. Differenza di un certo peso.

Fu detto nella discussione che “l’interesse dello Stato costituzionalmente rilevante” farebbe riferimento a valori ed interessi scritti nella Costituzione o direttamente tutelati da norme costituzionali, mentre “il preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo” richiamerebbe gli interessi pubblici non immediatamente contemplati in Costituzione, ma, evidentemente, tutelati in via indiretta.

Il punto cruciale della legge costituzionale 1/ 1989 sta nella valutazione delle Camere circa i presupposti dell’insindacabilità. Il legislatore costituzionale volle affermare, chiaro e tondo, che la Camera competente è l’unico giudice, di fatto e di diritto, dell’esistenza dei presupposti. Tuttavia, a chi reputa incostituzionale l’insindacabilità della valutazione parlamentare, si contrappone chi considera tale insindacabilità come la riaffermazione della sovranità politica che, a determinate condizioni, può o deve poter sottrarre allo Stato di diritto la potestà d’imperio, sebbene possa apparire una reviviscenza della teoria e della pratica del governo illimitato. La Corte costituzionale, chiamata a decidere nei conflitti d’attribuzione insorti a riguardo tra magistratura e Camere, sembra inclinare a riconoscere l’insindacabilità purché congruamente motivata e rispettosa dei diritti inalienabili.

In conclusione, la riforma costituzionale del 1989, e le fonti ordinarie e regolamentari che la completano, non hanno portato all’auspicata certezza del diritto su un punto cruciale dell’ordinamento. La responsabilità dei reati ministeriali resta sospesa e contesa tra maggioranze parlamentari, inchieste della magistratura, conflitti di attribuzione, giudizi della Corte costituzionale.

 

 

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