Il Dubbio di oggi

Il Dubbio del lunedì

Il documento dei costituzionalisti

Tra le firme, quella di Gustavo Zagrebelsky, Antonio Baldassarre, Valerio Onida e Giovanni Maria Flick
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Di fronte alla prospettiva che la legge costituzionale di riforma della Costituzione sia sottoposta a referendum nel prossimo autunno, i sottoscritti, docenti, studiosi e studiose di diritto costituzionale, ritengono doveroso esprimere alcune valutazioni critiche.Non siamo fra coloro che indicano questa riforma come l’anticamera di uno stravolgimento totale dei principi della nostra Costituzione e di una sorta di nuovo autoritarismo.Siamo però preoccupati che un processo di riforma, pur originato da condivisibili intenti di miglioramento della funzionalità delle nostre istituzioni, si sia tradotto infine, per i contenuti ad esso dati e per le modalità del suo esame e della sua approvazione parlamentare, nonché della sua presentazione al pubblico in vista del voto popolare, in una potenziale fonte di nuove disfunzioni del sistema istituzionale e nell’appannamento di alcuni dei criteri portanti dell’impianto e dello spirito della Costituzione.1. Siamo anzitutto preoccupati per il fatto che il testo della riforma – ascritto ad una iniziativa del Governo – si presenti ora come risultato raggiunto da una maggioranza (peraltro variabile e ondeggiante) prevalsa nel voto parlamentare (“abbiamo i numeri”) anziché come frutto di un consenso maturato fra le forze politiche; e che ora addirittura la sua approvazione referendaria sia presentata agli elettori come decisione determinante ai fini della permanenza o meno in carica di un Governo. La Costituzione, e così la sua riforma, sono e debbono essere patrimonio comune il più possibile condiviso, non espressione di un indirizzo di governo e risultato del prevalere contingente di alcune forze politiche su altre. La Costituzione non è una legge qualsiasi, che persegue obiettivi politici contingenti, legittimamente voluti dalla maggioranza del momento, ma esprime le basi comuni della convivenza civile e politica. E’ indubbiamente un prodotto “politico”, ma non della politica contingente, basata sullo scontro senza quartiere fra maggioranza e opposizioni del momento. Ecco perché anche il modo in cui si giunge ad una riforma investe la stessa “credibilità” della Carta costituzionale e quindi la sua efficacia. Già nel 2001 la riforma del titolo V, approvata in Parlamento con una ristretta maggioranza, e pur avallata dal successivo referendum, è stato un errore da molte parti riconosciuto, esi è dimostrata più fonte di conflitti che di reale miglioramento delle istituzioni.2. Nel merito, riteniamo che l’obiettivo, pur largamente condiviso e condivisibile, di un superamento del cosiddetto bicameralismo perfetto (al quale peraltro sarebbeimproprio addebitare la causa principale delle disfunzioni osservate nel nostro sistema istituzionale), e dell’attribuzione alla sola Camera dei deputati del compito di dare o revocare la fiducia al Governo, sia stato perseguito in modo incoerente e sbagliato. Invece di dare vita ad una seconda Camera che sia reale espressione delle istituzioni regionali, dotata dei poteri necessari per realizzare un vero dialogo e confronto fra rappresentanza nazionale e rappresentanze regionali sui temi che le coinvolgono, si è configurato un Senato estremamente indebolito, privo delle funzioni essenziali per realizzare un vero regionalismo cooperativo: esso non avrebbe infatti poteri effettivi nell’approvazione di molte delle leggi più rilevantiper l’assetto regionalistico, né funzioni che ne facciano un valido strumento di concertazione fra Stato e Regioni. In esso non si esprimerebbero le Regioni in quanto tali, ma rappresentanze locali inevitabilmente articolate in base adappartenenze politico-partitiche (alcuni consiglieri regionali eletti – con modalità rinviate peraltro in parte alla legge ordinaria – anche come senatori, che sommerebbero i due ruoli, e in Senato voterebbero ciascuno secondo scelte individuali). Ciò peraltro senza nemmeno riequilibrare dal punto di vista numerico le componenti del Parlamento in seduta comune, che è chiamato ad eleggere organi di garanzia come il Presidente della Repubblica e una parte dell’organo di governo della magistratura: così che queste delicate scelte rischierebbero di ricadere anch’esse nella sfera di influenza dominante del Governo attraverso il controllo della propria maggioranza, specie se il sistema di elezione della Camera fosse improntato (come lo è secondo la legge da poco approvata) a un forte effetto maggioritario.3. Ulteriore effetto secondario negativo di questa riforma del bicameralismo appare la configurazione di una pluralità di procedimenti legislativi differenziati a seconda delle diverse modalità di intervento del nuovo Senato (leggi bicamerali, leggimonocamerali ma con possibilità di emendamenti da parte del Senato, differenziate a seconda che tali emendamenti possano essere respinti dalla Camera a maggioranza semplice o a maggioranza assoluta), con rischi di incertezze e conflitti.4. L’assetto regionale della Repubblica uscirebbe da questa riforma fortemente indebolito attraverso un riparto di competenze che alle Regioni toglierebbe quasi ogni spazio di competenza legislativa, facendone organismi privi di reale autonomia, e senza garantire adeguatamente i loro poteri e le loro responsabilità anche sul piano finanziario e fiscale (mentre si lascia intatto l’ordinamento delle sole Regioni speciali). Il dichiarato intento di ridurre il contenzioso fra Stato e Regioni viene contraddetto perché non si è preso atto che le radici del contenzioso medesimo non si trovano nei criteri di ripartizione delle competenze per materia – che non possono mai essere separate con un taglio netto – ma piuttosto nella mancanza di una coerente legislazione statale di attuazione: senza dire che il progetto da un lato pretende di eliminare le competenze concorrenti, dall’altro definisce in molte materie una competenza “esclusiva” dello Stato riferita però, mbiguamente, alle sole “disposizioni generali e comuni”. Si è rinunciato acostruire strumenti efficienti di cooperazione fra centro e periferia. Invece di imitarsi a correggere alcuni specifici errori della riforma del 2001, promuovendone una migliore attuazione, il nuovo progetto tende sostanzialmente, a soli quindicianni di distanza, a rovesciarne l’impostazione, assumendo obiettivi non solo diversi ma opposti a quelli allora perseguiti di rafforzamento del sistema delle autonomie.5. Il progetto è mosso anche dal dichiarato intento (espresso addirittura nel titolo della egge) di contenere i costi di unzionamento delle istituzioni. Ma il buon unzionamento delle istituzioni non è prima di tutto un problema di costi legati alnumero di persone investite di cariche pubbliche (costi sui quali invece è giusto ntervenire, come solo in parte si è fatto finora, attraverso la legislazione ordinaria), bensì di equilibrio fra organi diversi, e di potenziamento, non di indebolimento, elle rappresentanze elettive. Limitare il numero di senatori a meno di un sesto di qello dei deputati; sopprimere tutte le Province, anche nelle Regioni più grandi, e costruire le Città metropolitane come enti eletti in secondo grado, anziché rivedere e razionalizzare le dimensioni territoriali di tutti gli enti in cui si articola la Repubblica; non prevedere i modi in cui garantire sedi di necessario confronto fra istituzioni politiche e rappresentanze sociali dopo la soppressione del CNEL: questinon sono modi adeguati per garantire la ricchezza e la vitalità del tessuto democratico del paese, e sembrano invece un modo per strizzare l’occhio alle posizioni tese a sfiduciare le forme della politica intesa come luogo di partecipazione dei cittadini all’esercizio dei poteri.6. Sarebbe ingiusto disconoscere che nel progetto vi siano anche previsioni normative che meritano di essere guardate con favore: tali la restrizione del potere del Governo di adottare decreti legge, e la contestuale previsione di tempi certi per il voto della Camera sui progetti del Governo che ne caratterizzano l’indirizzo politico; la previsione (che peraltro in alcuni di noi suscita perplessità) della possibilità di sottoporre in via preventiva alla Corte costituzionale le leggi elettorali, così che non si rischi di andare a votare (come è successo nel 2008 e nel 2013) sulla base di una legge incostituzionale; la promessa di una nuova legge costituzionale (rinviataperaltro ad un indeterminato futuro) che preveda referendum propositivi e di indirizzo e altre forme di consultazione popolare.7. Tuttavia questi aspetti positivi non sono tali da compensare gli aspetti critici di cuisi è detto.Inoltre, se il referendum fosse indetto – come oggi si prevede – su un unico quesito,di approvazione o no dell’intera riforma, l’elettore sarebbe costretto ad un voto unico, su un testo non omogeneo, facendo prevalere, in un senso o nell’altro, ragioni “politiche” estranee al merito della legge. Diversamente avverrebbe se si desse la possibilità di votare separatamente sui singoli grandi temi in esso affrontati (così come se si fosse scomposta la riforma in più progetti, approvati dal Parlamentoseparatamente).Per tutti i motivi esposti, pur essendo noi convinti dell’opportunità di interventi riformatori che investano l’attuale bicameralismo e i rapporti fra Stato e Regioni, l’orientamento che esprimiamo è contrario, nel merito, a questo testo di riforma.Aprile 2016Francesco AMIRANTE MagistratoVittorio ANGIOLINI Università di Milano StataleLuca ANTONINI Università di PadovaAntonio BALDASSARRE Università LUISS di RomaSergio BARTOLE Università di TriesteErnesto BETTINELLI Università di PaviaFranco BILE MagistratoPaolo CARETTI Università di FirenzeLorenza CARLASSARE Università di PadovaFrancesco Paolo CASAVOLA Università di Napoli Federico IIEnzo CHELI Università di FirenzeRiccardo CHIEPPA MagistratoCecilia CORSI Università di FirenzeAntonio D'ANDREA Università di BresciaUgo DE SIERVO Università di FirenzeMario DOGLIANI Università di TorinoGianmaria FLICK Università LUISS di RomaFranco GALLO Università LUISS di RomaSilvio GAMBINO Università della Calabria Mario GORLANI Università di BresciaStefano GRASSI Università di FirenzeEnrico GROSSO Università di TorinoRiccardo GUASTINI Università di GenovaGiovanni GUIGLIA Università di VeronaFulco LANCHESTER Università di Roma La SapienzaSergio LARICCIA Università di Roma La SapienzaDonatella LOPRIENO Università della CalabriaJoerg LUTHER Università Piemonte orientalePaolo MADDALENA MagistratoMaurizio MALO Università di PadovaAndrea MANZELLA Università LUISS di RomaAnna MARZANATI Università di Milano BicoccaLuigi MAZZELLA Avvocato dello StatoAlessandro MAZZITELLI Università della CalabriaStefano MERLINI Università di FirenzeCostantino MURGIA Università di CagliariGuido NEPPI MODONA Università di TorinoWalter NOCITO Università della CalabriaValerio ONIDA Università di Milano StataleSaulle PANIZZA Università di PisaMaurizio PEDRAZZA GORLERO Università di VeronaBarbara PEZZINI Università di BergamoAlfonso QUARANTA MagistratoSaverio REGASTO Università di BresciaGiancarlo ROLLA Università di GenovaRoberto ROMBOLI Università di PisaClaudio ROSSANO Università di Roma La SapienzaFernando SANTOSUOSSO MagistratoGiovanni TARLI BARBIERI Università di FirenzeRoberto TONIATTI Università di TrentoRomano VACCARELLA Università di Roma La SapienzaFilippo VARI Università Europea di RomaLuigi VENTURA Università di CatanzaroMaria Paola VIVIANI SCHLEIN Università dell'InsubriaRoberto ZACCARIA Università di FirenzeGustavo ZAGREBELSKY Università di Torino

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