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Patroni Griffi: «La durata dei processi amministrativi è in calo»

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La giustizia amministrativa sta vivendo un periodo di grandi cambiamenti, ad esempio con l’introduzione del processo amministrativo telematico e l’attuazione del principio della sinteticità degli atti. Riforme che dovrebbero garantire una giustizia più moderna ed efficace, con tempi di definizione dei giudizi adeguati alle esigenze della collettività.

Presidente Patroni Griffi, nonostante le riforme, nell’ultimo rapporto Cepej ( la commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa) la giustizia amministrativa italiana è tenuta sotto osservazione per l’alto numero di arretrati e per la durata complessiva dei procedimenti. Quale è la sua opinione?

I dati sulla lunghezza media dei giudizi amministrativi di primo grado riportati nello Scoreboard 2017 danno una lettura parziale della complessità del fenomeno. Ogni numero va inquadrato nel giusto contesto. La situazione italiana, infatti, è unica sia per il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, sia per l’influenza di diversi fattori che pesano sui tempi della giustizia tra cui: il tasso di litigiosità senza eguali, le cause di sospensione e interruzione dei processi, lo scarso numero dei giudici rispetto alla mole di contenzioso, le limitate risorse pubbliche destinate al settore e l’elevato numero di avvocati. Fatta questa necessaria premessa, bisogna precisare che i dati Cepej si riferiscono al ‘ disposition time’ che si fonda sul rapporto tra ricorsi pendenti ( al 2015 erano 241.865) e quelli definiti entro l’anno ( 87.594) moltiplicato per 365 giorni.

Questa metodologia di calcolo alla base del rapporto, che fa una media secca, senza nessuna disaggregazione di dati, è differente dalle rilevazioni più puntali e tarate sulla specificità del sistema italiano, elaborate dal Consiglio di Stato in uno studio di imminente pubblicazione.

Quali sono i vostri dati?

Se scorporiamo il dato storico, i nostri numeri parlano di una durata media dei giudizi in netto e costante declino, passando – fra il 2010 ed il 2015 – da 535 a 168 giorni nei giudizi presso i Tar e da 355 a 107 giorni presso il Consiglio di Stato. Questi dati, elaborati facendo riferimento all’anno di deposito del ricorso, a partire dal 2010, ci consentono di avere un dato statistico ‘ epurato’ dal peso dell’arretrato, da cui emerge che ci troviamo di fronte ad una giustizia amministrativa sempre più efficiente, nonostante questa ‘ zavorra’.

Il Cepej riconosce, però, un altissimo tasso di smaltimento dell’arretrato.

Infatti. Per la precisione è pari a oltre il 150% ( si tratta del rapporto tra i ricorsi introitati e quelli definiti nel corso di un anno). In questo siamo tra i primi in Europa, ma purtroppo scontiamo il peso di un arretrato enorme, formatosi negli anni, che influisce direttamente sulla lunghezza media dei giudizi, anche su quelli successivi all’emanazione del codice del processo amministrativo del 2010. E poi vorrei aggiungere che il dato europeo non tiene conto dei riti abbreviati proprio nelle materie economicamente sensibili: è lo stesso report a riconoscere che nel settore della concorrenza i giorni scendono a 200, in quello delle comunicazioni a 400. In materia di contratti pubblici poi, sempre secondo i nostri dati, il giudizio cautelare passa, davanti ai Tar, dai 34 giorni del 2010 ai 30 giorni del 2015, mentre al Consiglio di Stato si passa dai 42 giorni del 2010 ai 29 giorni del 2015. Per i giudizi di merito, la durata media davanti ai Tar, in materia di contratti pubblici, passa dai 459 giorni del 2010 ai 132 del 2015, mentre la durata davanti al Consiglio di Stato passa dai 379 giorni del 2010 ai 185 del 2015.

Quest’anno è entrato in vigore il processo amministrativo telematico. È possibile fare un primo bilancio? Sono previsti dei momenti di confronto con gli avvocati?

Il processo amministrativo telematico ( Pat) ha introdotto una vera e propria ‘ rivoluzione’ velocizzando e semplificando il procedimento amministrativo. Non è ancora tempo di bilanci, anche se nel complesso rilevo che il sistema, e in primo luogo gli attori del processo, stanno reggendo l’impatto con competenza e responsabilità. Merito del lavoro comune e della proficua collaborazione tra il Segretariato e le rappresentanze degli avvocati, che s’incontrano almeno una volta al mese.

Sono previsti altri momenti di confronto?

Il 12 maggio è in programma a Palazzo Spada un convegno in cui faremo il primo ‘ tagliando’ al Pat; seguirà un ulteriore confronto, già previsto per il 14 giugno. Sarà l’occasione per fare il punto anche su alcune criticità e per monitorare la prima risposta della giurisprudenza a questioni interpretative che nascono dal raccordo tra regole tecniche e norme del codice del processo.

A quando un atto ‘ completamente digitale’?

Il nostro processo è già quasi completamente digitale. Le regole tecniche, infatti, prevedono l’invio del ricorso e degli atti in Pdf “nativo digitale” e non con un Pdf “da scansione di atto cartaceo”. La scansione è ammessa ( oltre che per il deposito digitale di atti cartacei) per gli atti che ( nati digitali, come il ricorso) sono resi cartacei ( ec) e che devono essere successivamente digitalizzati per il deposito. Anche le nostre sentenze sono native digitali e trasformate in Pdf per la firma digitale.

La sinteticità dell’atto, prevista dal decreto 22 dicembre 2016, rischia di incidere sul diritto di difesa?

Mi permetta di iniziare con una battuta: un autorevole presidente, alla mia prima camera di consiglio in Quarta Sezione, a fronte di un ricorso di una quindicina di pagine, che ritenevamo infondato, mi disse testualmente “Del resto, chi ha ragione non ha bisogno di scrivere tanto per dimostrarlo”.

Aneddoto a parte, credo che quello della sinteticità sia una questione in primo luogo di cultura e di formazione professionale, e non solo dei difensori, ma anche di noi giudici. Scrivere quello che serve, cioè poco e bene, non è da tutti e richiede lavoro ( il cosiddetto “labor limae”). Io credo che un atto di parte che centri le questioni e le esponga in modo schematico e lineare sia molto più efficace, ai fini della difesa, di un atto complesso e prolisso. E questo vale anche per le sentenze.

Uno dei motivi per cui i ricorsi sono in calo è anche il contributo unificato. C’è il rischio che la giustizia amministrativa diventi una giustizia per ‘ ricchi’?

Il contributo unificato è sicuramente un deterrente per l’accesso al giudice. E’ un deterrente buono o cattivo? Dipende. Certo, chi intraprende un giudizio solo perché “ci prova” o per “prendere tempo” ( pensiamo a una demolizione di un’opera priva di permesso di costruire) dovrebbe essere scoraggiato dalla misura del contributo. Il problema è invece la valutazione della misura del contributo rispetto a chi possa permetterselo e chi no. Qui forse un correttivo potrebbe essere costituito da una più rigida applicazione della condanna alle spese del soccombente, che dovrebbe scoraggiare da liti pretestuose. Più in generale, bisogna considerare che i servizi hanno un costo e le risorse sono limitate. Il legislatore, potrebbe anche pensare di introdurre un sistema di esenzioni o scaglioni in base al reddito, naturalmente per la parte che poi non risulti aver agito o resistito in giudizio in modo pretestuoso.

L’attività consultiva del Consiglio di Stato, in quest’ultimo periodo, è in grande aumento. Può darci un giudizio sulla qualità dell’attuale produzione legislativa?

Il Consiglio di Stato, specie nell’ultimo anno, si è trovato a far fronte, come lei ricorda, a un’enorme mole di lavoro in sede consultiva, specialmente per la riforma degli appalti e di vari settori della pubblica amministrazione. Vi ha fatto fronte con tempestività e dando prova di grande efficienza, come ci è stato riconosciuto in sede sia parlamentare sia governativa, nonostante vuoti di organico superiori al 35%.

La qualità della legislazione influisce non poco sulla quantità del lavoro in sede consultiva e la stratifi-cazione normativa esistente non semplifica il compito. Quello che va sottolineato è la “svolta” impressa alla funzione consultiva del Consiglio di Stato, con un metodo in parte nuovo, in costante ascolto delle amministrazioni e spesso anche degli stakeholders. L’obiettivo è rendere le norme che si vanno a introdurre sempre più aderenti alle esigenze della realtà che si va a regolare.

 

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