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«Corruzione, più che al malaffare ormai si dà la caccia agli imprenditori»

Parla il professore Gianluca Maria Esposito direttore scientifico Scuola su “Anticorruzione e appalti nella pubblica amministrazione” dell’università di Salerno
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Materia talmente nuova da essere oggetto di studio. Universitario. Il Codice degli appalti, più correttamente Codice dei contratti pubblici, è al centro di continue discussioni, a volte di critiche, tra i cosiddetti “stakeholders” del settore, ed è il cuore dei programmi della Scuola su “Anticorruzione e appalti nella pubblica amministrazione” attivata dall’università di Salerno. Un percorso formativo di cui il professore Gianluca Maria Esposito, ordinario di Diritto amministrativo, è il direttore scientifico.

Professore, il Paese ha un drammatico bisogno di infrastrutture. Da anni, però, le grandi opere pubbliche sono ferme al palo. Fra i “responsabili” di questo stallo, sostengono alcuni diretti interessati, costruttori in testa, sarebbe il Codice degli appalti, che avrebbe reso alquanto difficili le procedure di affidamento dei lavori. Che cosa può dirci?

Il Codice attuale è stato approvato in due mesi nel 2016. L’Italia doveva recepire tre direttive europee varate nel 2014. L’Europa negli anni ha prodotto molti atti al riguardo e la legislazione nazionale si è sempre adeguata, ma non sempre ha scelto soluzioni brillanti nel recepire il diritto comunitario. Anche nel 2016 è stata giusta l’idea di razionalizzare la normativa allora vigente, troppo frammentata. Forse, però, andava ponderato meglio lo schema interno di Codice.

Il precedente Codice, approvato nel 2006, aveva subito oltre cinquanta modifiche…

Esatto.

E perché dopo due anni l’attuale Codice è finito comunque sul banco degli imputati? Che potesse risolvere tutti i problemi era pura utopia. Ma che li affrontasse in modo in parte diverso, probabilmente, era auspicabile. Non è un caso che in due anni è già stato riformato sostanzialmente, e ben due volte, l’assetto iniziale.

Può dirci, in estrema sintesi, quali sarebbero i punti di criticità?

Prima bisogna fare una premessa: la materia è estremamente complessa. Parlo delle procedure ad evidenza pubblica, cioè quelle che lo Stato avvia per aggiudicare i contratti pubblici al privato. Sono procedimenti che devono svolgersi nel rigoroso rispetto della par condicio e dalla trasparenza. Ma devono anche funzionare, cioè devono concludersi non solo con un’aggiudicazione, ma anche con la realizzazione di un’opera o un servizio: è questa la finalità prima e ultima di una gara appalto. Il problema è che l’attenzione è stata principalmente focalizzata sulla lotta alla corruzione, corretta- mente per carità, ma meno sugli obiettivi infrastrutturali del Paese, che invece avrebbero richiesto una pianificazione organica delle opere, specie quelle strategiche, e della spesa.

Non esisteva a tal proposito la “legge obiettivo”, la 443 del 2001, varata dall’allora ministro Lunardi?

Era una legge utile, che il nuovo Codice ha però abrogato. Serviva a rendere maggiormente organici i lavori pubblici, specie quelli di interesse strategico o nazionale, a monitorare e differenziare gli interventi in funzione del loro valore e della loro urgenza, penso alla sicurezza.

Motivo dell’abrogazione?

La lotta alla corruzione. C’erano stati episodi corruttivi. Soltanto che abolendo questa legge si è buttato il bambino con l’acqua sporca.

Può farci qualche esempio?

Il nuovo Codice è composto di 220 articoli, che rimandano a regole di secondo grado, definite linee guida. Sono strumenti flessibili che rispondono alla logica della soft law. Ancora oggi, però, a più di due anni dell’approvazione del Codice, non tutte le linee guida sono state emanate. Penso al “rating di legalità”, un meccanismo che, quando sarà operativo, premierà le imprese che operano in conformità alla legge. Il problema generale è perciò l’incertezza del quadro regolatorio, che per gli operatori economici, e per il mercato, è parametro irrinunciabile. Prima c’era un regolamento unico, il 207/ 2010, che peraltro è ancora in vigore in attesa della piena attuazione del Codice del 2016. Oggi ci sono troppe fonti di troppi soggetti, Anac, ministero delle Infrastrutture e via dicendo.

Chiaro.

Gli appalti hanno un impatto economico pari a quasi il 15% del pil. Se le norme non funzionano è un problema serio perché la spesa non parte e non si genera occupazione.

Ma ci saranno pure aspetti positivi, nel nuovo Codice.

Beh, certo. Penso alla qualificazione e razionalizzazione delle stazioni appaltanti, che erano oltre trentamila, un terzo solo al Sud. Penso anche allo stop a varianti in corso d’opera, fondamentale per contenere la spesa. Certo bisogna considerare che esistono appalti da 1 milione ed appalti da 100 milioni di euro, e la flessibilità in parte va garantita, senza abusi. Penso all’albo dei commissari esterni, che assicura l’imparzialità. Detto ciò va spostata l’attenzione sui tempi e sui risultati, forse questo è il tallone di Achille di questo Codice.

E poi c’è il tema della vigilanza. L’Anac è la soluzione?

Se affidi un’opera poi come Stato devi vigilare. Qui c’è confusione: troppa burocrazia non significa qualità dell’amministrazione pubblica o efficienza dei controlli. Detto ciò all’Anac sono stati attribuiti compiti per certi aspetti eccessivi, anche in sovrapposizione alle competenze di altri poteri dello Stato, co- me la magistratura. Questo sovraccarico crea smagliature del sistema e ne depotenzia la missione finale, perché non è che uno può fare il lavoro di tutti.

Ma l’Anac vigila o no?

Fa quel che può. L’Anac concentra un potere per certi versi assoluto. Detta le regole, vigila sulla loro osservanza, irroga le sanzioni. Mi pare un po’ troppo. Soprattutto contrasta con il principio della separazione dei poteri. La conseguenza, comunque, è che l’Anac riceve ogni giorno tantissime segnalazioni e denunce, che non riesce ad evadere in tempi ragionevoli, inevitabilmente.

Il dato di fondo è che il Paese non cresce e le opere pubbliche non si realizzano per paura di imbattersi in qualche procedimento penale.

È vero. L’imprenditore oggi cammina su un sentiero insidioso e pieno di rischi. Il rischio d’impresa in un certo senso è stato stravolto ed esteso al punto tale che oggi è insostenibile: penso anche al rischio di finire indagato, il che anche quando si risolve in una archiviazione o un’assoluzione, non è che frattanto non produca danni, talora irreparabili, all’impresa. La causa va ricercata anche nelle norme, che oggi sono troppe e spesso contraddittorie.

Siamo il Paese del controllo formale, del nulla osta e della burocrazia, che generano tempi morti per l’economia e per le imprese.

Mentre invece ci sarebbe bisogno di una maggiore deregulation, accelerando e schiarendo il processo decisionale. Senza contare che esistono troppe strutture amministrative che si sovrappongono. Un apparato elefantiaco dal centro alla periferia che non aiuta e, mi passi la provocazione, agevola paradossalmente la corruzione.

Dopo la tragedia di Genova abbiamo scoperto che le concessione autostradali sono coperte dal segreto. È possibile?

È fuori da ogni principio. Il segreto di Stato ha altre finalità. Queste concessioni devono essere contraddistinte dal principio di trasparenza e pubblicità. Con la totale accessibilità dei documenti, la cui mancanza invece rende opaca questa vicenda.

In conclusione urge una reazione seria da parte dello Stato?

Assolutamente. Una rivoluzione vera, non solo sulla carta. Non dobbiamo demonizzare il privato, ma lo Stato deve riappropriarsi di alcuni funzioni. A partire dalla vigilanza e dal controllo.

 

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